La temporalidad en el sistema español de ciencia, tecnología e innovación

Este artículo es de autoría conjunta con Elsa Marina Álvarez González, profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga.

El sistema español de ciencia no pasa por su mejor momento, al menos en lo que se refiere a las condiciones laborales de del personal investigador. Son ya muchas las voces que reclaman la necesidad de abordar el problema de la temporalidad laboral para construir un sistema de investigación científica de calidad, estable y consolidado que evite la huida de nuestros investigadores a otros países. A la vista de los últimos vaivenes legislativos en esta materia hemos querido realizar algunas reflexiones que ayuden a entender la situación actual.

A finales de 2021, la ministra de ciencia e innovación Diana Morant explicaba en una entrevista radiofónica que «el 70% de la producción científica se hace en las universidades, y la gran mayoría se hace por los científicos con figuras de contratación que no se adecúan al sistema de ciencia, con contratos de obra». Ante esta realidad, se había decidido «combatir esta figura y pasar de contratos de cuatro años y ya está —y luego a buscarse la vida los investigadores— a contratos indefinidos».

Podemos considerar estas declaraciones como el avance de un cambio radical en la forma de contratar al personal de investigación en nuestro país, cambio que coincide con la reforma laboral que, por aquel entonces, estaba a punto de aprobarse y que desterraba de nuestra legislación los contratos por obra y servicio regulados en el artículo 15.1.a) del Estatuto de los Trabajadores (ET).

Con los datos en la mano no podemos sino coincidir con la afirmación de la ministra: la investigación que se realiza tanto en los Organismos Públicos de Investigación (OPI), como en la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y en las propias universidades, se lleva a cabo de forma mayoritaria por personal con contratos laborales temporales en el marco de diferentes proyectos de investigación.

Estos proyectos son financiados, adjudicados y ejecutados sobre la base de convocatorias en concurrencia competitiva, bien del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación (PEICTI), bien del programa marco europeo (actualmente «Horizonte Europa», su predecesor fue el programa «Horizonte 2020»). En dichas convocatorias se establece que la realización de los proyectos de investigación tendrá una duración variable de entre 3 y 5 años, y de ahí el uso mayoritario de la contratación temporal de quienes tienen que llevarlos a cabo. Pese a la lógica inicial de esta configuración legal, lo cierto es que esta situación conlleva que, una vez finalizados los proyectos, el personal investigador pierde sus contratos, pasa al desempleo, y deben buscar otros nuevos con los que proseguir con su carrera (algo que, en ocasiones, implica meses de espera). Esta elevada temporalidad incrementa la precariedad los trabajadores, limita su movilidad y acrecienta su pobreza.

La reforma laboral

Consciente de esta situación, y de los problemas que genera, el Gobierno planteó como iniciativa legislativa un proyecto de ley por el que se reforma la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (LCTI). Uno de los ejes de esta reforma consiste en afrontar cambios en la carrera científica para dejar atrás dos de las circunstancias negativas que se arrastran desde hace décadas: en primer lugar, la temporalidad del personal de investigación que ya hemos comentado; y, en segundo término, el retraso en el acceso a un puesto de trabajo público de carácter estable.

Ambos factores lastran nuestro sistema de ciencia ya que conllevan una pérdida de talento, bien porque los investigadores se ven obligados a marcharse al extranjero buscando unas condiciones dignas para trabajar; bien porque abandonan definitivamente la investigación ante la imposibilidad de lograr una mínima estabilidad y certeza laborales que les permita su desarrollo personal.

Las consecuencias negativas de la COVID-19 han puesto sobre la mesa la necesidad de afrontar cambios en muchos ámbitos de nuestra vida, y el laboral es uno de los más destacados. En este sentido, el 28 de diciembre de 2021 se promulgó el Real Decreto Ley 32/2021 de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, como forma de materializar el cambio que la ministra de ciencia había adelantado: una de las medidas más importantes de la nueva norma es la eliminación del contrato por obra y servicio y, de forma expresa, toda referencia a los contratos temporales tanto en la Ley Orgánica de Universidades (LOU) como en la LCTI.

Esta reforma implica que desde el momento de su entrada en vigor, todos los contratos de trabajo se presumen concertados por tiempo indefinido, aunque se permite la modalidad de contratos de duración determinada únicamente en dos casos: por circunstancias de la producción, o por sustitución de otro trabajador (según la nueva redacción del artículo 15.1 ET). Para evitar un colapso inasumible a la hora de cambiar los contratos laborales, se previó una vacatio legis —un periodo de adaptación— de tres meses para que los diferentes organismos, administraciones y universidades pudieran adoptar las medidas de gestión imprescindibles para su aplicación (pensemos en los cientos de miles de trabajadores afectados por la reforma).

Ante este nuevo panorama, que algunos han calificado como «radical», debemos preguntarnos qué sucede con los contratos suscritos antes de la entrada en vigor de la reforma. La respuesta es que se mantendrán en vigor hasta que llegue su momento de finalización pactado (en cualquier caso, el 31 de diciembre de 2024 será la fecha límite máxima). Por otro lado, los contratos celebrados en el periodo transitorio que hemos señalado de vacatio legis (entre el 31 de diciembre de 2021 y el 30 de marzo de 2022), tendrán una duración máxima de 6 meses.

Sin embargo, cuando el Gobierno aprobó la reforma no previó un problema, y no menor. El trámite parlamentario de modificación de la LCTI, que incluía un nuevo tipo de contrato indefinido con el que sustituir al de obra y servicio, se estaba retrasando: de no hacer algo, y pronto, miles de investigadores iban a verse en la cola del paro, poniendo en riesgo además las líneas, programas y proyectos de investigación en marcha en ese momento. De hecho, la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE) remitió una carta a la ministra de ciencia fechada el 18 de febrero de 2022, donde se ponía de manifiesto lo complicado de la situación creada con la reforma laboral:

Como bien sabes, la actividad investigadora se nutre habitualmente de personal muy especializado para el desarrollo de tareas muy específicas y concretas que, además, dependen de una financiación temporal y finalista. Ninguna de las modalidades contractuales temporales contempladas en la reforma laboral aportan una solución de conjunto al problema que para las universidades supone la eliminación del contrato para obra o servicio.

Continuaban los rectores indicado que el «futuro contrato indefinido de actividades científico-técnicas que prevé el art. 23 bis […] es cierto que […] sí puede ser una solución plausible», aunque se lamentaban de que dicha reforma no estaría en vigor antes de ocho meses. Movido por esta urgencia (un requisito imprescindible, por otro lado, para la promulgación de este tipo de normas), el Gobierno aprobó el 5 de abril el Real Decreto Ley 8/2022 por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la contratación laboral del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Un nuevo contrato indefinido para la ciencia

Esta decisión permitió adelantar la entrada en vigor del «contrato de actividades científico-técnicas» (nuevos artículos 23.bis y 32.bis LCTI) que hemos mencionado, de duración indefinida y vinculado a líneas de investigación (o servicios científico-técnicos, pero ya no a «proyectos» de investigación), definidas como «un conjunto de conocimientos, inquietudes, productos y proyectos, construidos de manera sistemática alrededor de un eje temático en el que confluyan actividades realizadas por uno o más grupos de investigación».

Una de las características más notables de este contrato (además del hecho de que elimina la temporalidad), es que su celebración no está sujeta a oferta pública de empleo ni tasa de reposición, y no necesita autorización previa (es decir, se elimina la necesidad de que la ley de presupuestos fije cada año el número de posibles contratos a celebrar) siempre que su financiación sea externa o proceda de convocatorias en concurrencia competitiva. Estamos, en definitiva, ante un mecanismo ágil y flexible que permite la contratación laboral indefinida del personal necesario para poder abordar los retos de las diferentes líneas de investigación, haciendo frente a la situación creada por la desaparición de los contratos temporales.

Pero las prisas nunca han sido buenas consejeras. La disposición adicional quinta del tan citado real decreto ley de reforma laboral (Real Decreto Ley 32/2021) había dejado abierta la posibilidad de celebrar contratos de duración determinada en el ámbito científico cuando estuvieran asociados a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), o a programas de carácter temporal financiados con fondos de la UE.

De esta forma, los investigadores que hubieran obtenido fondos de proyectos europeos competitivos a través de convocatorias del European Research Council, las Marie Skłodowska-Curie Actions, o las derivadas del programa marco europeo de investigación e innovación Horizonte Europa, se quedaban fuera de esta reforma. Vuelta a la temporalidad.

Esto no solo suponía un paso atrás, sino que además planteaba otros problemas al permitir que se dieran situaciones incongruentes y discriminatorias: podía suceder que en un mismo grupo de investigación, aquellos que hubieran obtenido financiación pública de entidades nacionales o privadas tuvieran contratos indefinidos (sobre la base del nuevo artículo 23.bis LCTI ya en vigor); mientras que quienes hubieran conseguido una acción Marie Curie pudieran ser contratados de forma temporal. Esto implicaría menos estabilidad y menos derechos laborales para estos últimos (la principal diferencia entre ambos tipos de contratos tiene que ver con la indemnización a abonar a su finalización: 12 días de salario por año trabajado en el caso de un contrato temporal (artículo 49.1.c) ET); mientras que será de 20 días de salario por año trabajado en el caso de la extinción de un contrato indefinido por causas objetivas (artículo 53.1.b) ET).

La enmiendas en el Congreso y el Senado

Esta situación llevó al grupo parlamentario confederal Unidas Podemos a presentar el 6 de abril de 2022 en el Congreso de los Diputados la enmienda nº 59 al anteproyecto de reforma de la LCTI, que si bien no fue aceptada durante la elaboración de la ponencia en la Comisión de Ciencia, se aprobó finalmente en la votación del Congreso e introducida como disposición adicional 10ª de la LCTI.

El objetivo de esta enmienda era evitar precisamente la diferencia de trato que hemos señalado en las condiciones laborales del personal investigador por razón del origen de los fondos que los financian. Ahora se aclara que la disposición adicional quinta de la reforma laboral únicamente será de aplicación cuando los fondos para esos contratos tengan relación con la ejecución del PRTR, o se trate de fondos europeos no competitivos (como los del Fondo Social Europeo). Dado que la investigación se financia de forma mayoritaria con fondos competitivos se evita que estos contratos puedan ser temporales.

En definitiva, gracias a esta disposición adicional, con la entrada en vigor de la nueva LCTI se habrá trasladado al sistema científico la reforma laboral impulsada por el Gobierno, garantizando contratos indefinidos para todos los investigadores que antes eran temporales, viendo además mejoradas sus condiciones laborales.

Sin embargo, esta nueva disposición no era bien vista por todos los actores implicados en el sistema de ciencia y, de hecho, fue suprimida —provisionalmente— tras aprobarse el pasado 19 de julio una enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular durante la tramitación en el Senado de la reforma de la LCTI.

Antes de que se produjese la votación de enmiendas en la Cámara Alta, la alianza SOMMa —que engloba los centros y unidades de excelencia Severo Ochoa y María de Maetzu, que son los que gestionan la mayor parte de los fondos europeos— envió una carta a los grupos parlamentarios para pedirles que apoyasen la enmienda del PP. Luis Serrano advertía que con la inclusión de esa disposición adicional se «despedirá a la gente en cuanto acabe el primer contrato y eso matará carreras científicas». Entendía además que «sería apostar por un modelo del investigador como funcionario sin tener la financiación para ello, y además solo aseguraría esa opción una minoría, mientras que la inmensa mayoría se quedarían fuera dado que es imposible absorber a todos en las universidades y centros de investigación».

Nada de esto es nuevo. Un mes antes se había debatido en la Comisión de Ciencia del Congreso de los Diputados una proposición no de ley relativa a adaptar el régimen laboral de carácter especial de las personas dedicadas a la investigación, donde se anticipaba esta postura. En ella, la representante del PP—impulsora de la proposición— explicó que el sistema de ciencia español no podía permitirse contratos indefinidos mientras «esté configurado a partir de la financiación por proyectos nacionales, internacionales, de carácter público y de carácter privado»; añadiendo que «cuando son contratos vinculados a proyectos de duración determinada, hablar de contratación indefinida es […] un mero maquillaje».

Coincidiendo con dicha postura, o quizás como verdadero origen de la misma, la CRUE reclamaba que la duración de los contratos quedase «vinculada» a la financiación de las líneas de investigación como ya recogía la disposición adicional 23ª de la vigente LCTI, pero que será derogada con la aprobación definitiva de la Ley (se aleja del objetivo de este artículo analizar la posible incongruencia del contenido de esta misiva fechada en abril, con la postura adoptada en febrero reclamando la entrada en vigor del contrato indefinido proyectado en la LCTI).

Posturas enfrentadas

Resumiendo, los principales motivos del rechazo de la equiparación de la contratación del personal investigador se centraban en dos argumentos (horas antes de la votación en el Congreso, un total de 57 directores de centros de la red SOMMa remitió una nueva carta en la que explican, de nuevo, su postura):

No poder celebrar contratos de duración determinada incrementará los gastos de los organismos de investigación.

Con la reforma de la LCTI en la mano, la indemnización por finalización de contrato se va a aplicar a todo el personal de investigación, con la única diferencia de su cuantía (como ya hemos visto, 12 días de salario por año trabajado en el caso de contratos de duración determinada, y de 20 días de salario en el caso de los contratos indefinidos). El problema para quienes se oponen a disposición adicional 10ª no es tanto el importe concreto de cada indemnización, sino que ese coste no puede salir de la financiación conseguida para cada uno de los proyectos, sino que tiene que sufragarse con el presupuesto de los propios centros de investigación.

Siendo esto cierto, también lo es que, en el caso de contratos indefinidos, solo se tendría que abonar la indemnización si se acabara el dinero de la línea de investigación y el personal no fuera reasignado a otro proyecto cuando uno termina (esta es la diferencia entre línea y proyecto).

El sistema de ciencia precisa la flexibilidad en relación al personal de investigación que aporta la celebración de contratos temporales.

Así, continúan oyéndose voces que defienden que el problema es que «muchas veces se trata de personal muy especializado que necesitas para un proyecto, pero no para la línea de investigación del grupo».

Si bien pueden darse ese tipo de casos, en realidad no serán mayoritarios.  Debemos señalar que la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación, el documento clave de coordinación y planificación del sistema de ciencia, tiene como uno de sus ejes de actuación el favorecer la inter y la multidisciplinariedad. Se presume, por tanto, la capacidad de los grupos y centros de investigación de dotar económicamente a ese personal con proyectos sucesivos, manteniendo la línea de investigación, haciendo innecesario tener que prescindir de ellos.

Una nueva Ley de Ciencia

Durante el debate parlamentario celebrado en el Congreso para la ratificación o no de la enmienda introducida en el Senado, el diputado Joan Margall Sastre hizo público el acuerdo alcanzado con el Gobierno y que ha permitido, finalmente, el rechazo de la enmienda introducida en el Senado.

En primer lugar, se van a elevar del 21% al 25% los costes indirectos recogidos en las convocatorias de los diferentes programas de investigación (se trata de un porcentaje sobre los gastos fijos de cada proyecto, igualándose ahora al fijado en las convocatorias del programa marco de la UE). Con este incremento se podrá hacer frente, entre otras cosas, al «previsible» aumento de los gastos laborales que suponga la contratación indefinida (un parlamentario manifestó durante el debate que, de este modo, lo que se hace es financiar las indemnizaciones por despido).

Por otro lado, se va a «estudiar» una mejora del sistema de financiación basal para los grupos de investigación, es decir, un aumento de la financiación estructural para estabilizar las plantillas, incremento que se verá reflejado —presumiblemente— en la próxima Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Es interesante recordar, a raíz de todo este debate, la Carta Europea del Investigación y el Código de Conducta para la Contratación de Investigadores, instrumentos que constituyen la principal medida adoptada por la UE para crear un mercado interno para los recursos humanos en investigación, pieza clave en la construcción del Espacio Europeo de Investigación (EEI). En ellos se indica que:

Los empleadores y/o financiadores deben velar por que el rendimiento de los investigadores no se vea socavado por la inestabilidad de los contratos de empleo, y deben por tanto comprometerse, en la medida de lo posible, con la mejora de la estabilidad de las condiciones laborales de los investigadores […].

La introducción de la disposición adicional 10ª va en el camino de mejorar la estabilidad del personal de investigación, pero no podemos obviar otra realidad: mantener líneas de investigación con financiación estable, no dependiente de convocatorias europeas sino de los presupuestos generales del Estado, no sólo fortalecerá el sistema de ciencia en su conjunto, sino que eliminará cargas administrativas como las derivadas, por ejemplo, de la gestión continua de diferentes contratos.

Desde hace tiempo se viene alertando que el predominio de la financiación por proyectos en detrimento de la financiación estructural ha terminado por desdibujar las capacidades y potencialidades de los organismos de investigación, y debilitado al conjunto de la investigación pública. Estamos en el buen camino para reducir la precariedad, pero esta sólo desaparecerá a largo plazo con un aumento de la financiación del sistema de ciencia en su conjunto, pues de lo contrario, como se anticipa con el acuerdo que ha permitido la eliminación de la enmienda introducida en el Senado, los contratos indefinidos pueden terminar igualmente en despidos e indemnizaciones.

Pero la financiación no lo es todo. También se viene reclamando un cambio en la gestión de los «recursos humanos» dedicados a la investigación. El sistema funcionarial implica rigidez, al tiempo que la dependencia de la oferta de empleo público estrangula el sistema, especialmente en momentos de crisis económica (los presupuestos generales del estado fijan tanto el número de plazas a convocar como la tasa de reposición de los funcionarios, es decir, el porcentaje de plazas que pueden ser cubiertas con nuevas incorporaciones). En este sentido, se viene demandando como alternativa la figura del empleado público a partir del modelo estatutario del personal sanitario, sería un mecanismo flexible que ofrecería una mayor compatibilidad para trabajar en diferentes organismos de investigación dentro del sistema público de ciencia.

Este modelo estatutario, ya permitido por el artículo 2.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, habilitaría al Gobierno para que el personal de investigación tuviera una regulación diferenciada en cuanto a su formación y gestión (esto ya se ha conseguido, en parte, con la aprobación del Real Decreto 103/2019, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del personal investigador predoctoral en formación). Además, permitiría poner fin a las diferencias salariales y otros problemas de gestión que conllevan las diferentes modalidades de contratación existentes (por ejemplo, entre OPI de la Administración General del Estado y las CCAA), aunque esta cuestión precisaría una explicación en mayor profundidad porque hay opiniones contrarias.

Pese a los avances, aún queda mucho camino por recorrer para que hacer realidad la afirmación —recogida en el preámbulo de la recién modificada LCTI— de que la política científica se erige como una de las políticas públicas de mayor relevancia, y del papel imprescindible que tienen la ciencia y la innovación para dar respuesta a las necesidades de la sociedad.

En su monumental obra «Los orígenes del orden político», Francis Fukuyama caracteriza la decadencia política como la incapacidad de las instituciones para adaptarse a las necesidades cambiantes, constatando que siempre hay en ellas «legiones de interesados» que se oponen a cualquier cambio fundamental. Y si algo hemos aprendido en los últimos años es que debemos estar preparados para afrontar situaciones inesperadas, que las instituciones tienen que ser capaces de adecuar sus estructuras, y que el legislador, en definitiva, debe tener altura de miras.

Una versión resumida de este artículo fue publicada en The Conversation el lunes 12 de septiembre de 2022.